国家公园与自然保护区:各司其职的“孪生兄弟”

2018-12-29 08:30:00 来源: 光明日报 作者: 唐芳林

资料图:在老爷岭东北虎国家级自然保护区内拍摄到的野生东北虎,该区位于东北虎豹国家公园黑龙江省片区内。(红外相机拍摄)

  早在1956年,我国就成立了第一个自然保护区——鼎湖山国家级自然保护区。此后,经过60多年的发展,我国探索走出了一条以自然保护区为主体的自然保护之路,对珍稀野生动植物、珍贵的自然遗迹和典型的生态系统保护发挥了重大作用。党的十八大以来,随着自然保护事业的发展和生态文明建设的需要,我国开始开展国家公园体制试点,推动建立以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地体系。

  作为高价值的自然生态空间,国家公园和自然保护区是生态文明和美丽中国建设的重要载体。那么,国家公园与自然保护区除了名称不同,还有哪些区别和联系呢?

  国家公园和自然保护区的共同特征

  国家公园是指由国家批准设立并主导管理,边界清晰,以保护具有国家代表性的大面积自然生态系统为主要目的,实现自然资源科学保护和合理利用的特定陆地或海洋区域。自然保护区是指对有代表性的自然生态系统、珍稀濒危野生动植物物种的天然集中分布区、有特殊意义的自然遗迹等保护对象,依法划出一定面积予以特殊保护和管理的陆地、陆地水体或者海域。从概念上看,这对自然保护领域的“孪生兄弟”大同小异,的确有不少相似之处。

  首先,它们都是重要的自然保护地类型,在自然保护方面的目标和方向一致。自然保护地对于生物多样性的保护至关重要,它是国家实施保护策略的基础,是阻止濒危物种灭绝的唯一出路。国家公园和自然保护区是最主要和最重要的自然保护地类型,依托它们,可以保存能够证明地球历史及演化过程的一些重要特征,其中有的还以人文景观的形式记录了人类活动与自然界相互作用的微妙关系。作为物种的避难所,国家公园和自然保护区能够为自然生态系统的正常运行提供保障,保护和恢复自然或接近自然的生态系统。

  其次,它们都受到严格的保护。国家公园和自然保护区都是以保护重要的自然生态系统、自然资源、自然遗迹和生物多样性为目的,都被划入生态红线,属于主体功能区中的禁止开发区,受到法律的保护。特别是在生态文明建设的大背景下,我国高度重视生态保护,国家公园和自然保护区都是中央生态环保督察的重点。

  最后,它们都受到统一的管理。国家机构改革方案明确,成立国家林业和草原局,加挂国家公园管理局牌子,统一管理国家公园等各类自然保护地。此举彻底克服了多头管理的弊端,理顺了管理体制,这在世界范围内都是先进的自然保护地管理体制。

  国家公园与自然保护区的主要区别

  从特征上看,国家公园与自然保护区这对“孪生兄弟”还有不少不同之处。

  与自然保护区相比,国家公园的特别之处主要体现在6个“更”,即更“高、大、上”,更“全、新、严”。更高,指的是国家代表性强,大部分区域处于自然生态系统的顶级状态,生态重要程度高、景观价值高、管理层级高。更大,指的是面积更大、景观尺度大,恢弘大气。上,指的是更上档次,自上而下设立,统领自然保护地,代表国家名片,彰显中华形象。更全,指的是生态系统类型、功能齐全,生态过程完整,食物链完整。更新,指的是新的自然保护地形式、新的自然保护体制、新的生态保护理念。国家公园在国际上已经有100多年历史,但在中国出现才10多年,还是新鲜事物,具有鲜明的中国特色。更严,指的是国家公园实行最严格保护、更规范的管理。

  与国家公园相比,自然保护区也有鲜明的特点,主要体现为4个“更”——更早、更多、更广、更难。更早,指的是成立最早。更多,指的是数量最多,目前全国各级各类自然保护区数量达2750处,而国家公园试点区才有10处。更广,指的是分布范围广,遍布全国各地,包括陆地和海洋等各种类型。更难,指的是管理难度大,历史遗留问题多,特别是自然保护与社区发展矛盾突出,需要被重点关注。

  此外,国家公园与自然保护区还有十个方面的具体区别:

  一是设立程序不同。国家公园系自上而下,由国家批准设立并主导管理;自然保护区则自下而上申报,根据级别分别由县、市、省、国家批准设立并分级管理。

  二是层级不同。国家公园管理层级最高,不分级别,由中央直接行使自然资源资产所有权;自然保护区分为国家级、省级、县级,以地方管理为主。

  三是类型不同。国家公园是一个或多个生态系统的综合,突破行政区划界线,强调完整性和原真性,力图形成山水林田湖草生命共同体后进行整体保护、系统修复;自然保护区根据保护对象分为自然生态系统、野生生物、自然遗迹三大类,以及森林、草原、荒漠、海洋等九个类别。

  四是国家代表性程度不同。国家公园是国家名片,具有全球和国家意义,如大熊猫、三江源、武夷山等国家公园试点区,以及珠峰、秦岭、张家界等国家公园候选区,有的是世界自然文化遗产地,有的是名山大川和典型地理单元代表;自然保护区不强求具有国家代表性,只要是重要的生物多样性富集区域、物种重要栖息地,或其他分布有保护对象并具有保护价值的区域,均可成为自然保护区。

  五是面积规模不同。国家公园数量少但范围大,一般不少于100平方公里,大的超过10万平方公里;自然保护区数量多,面积大小不一,有的很大,有的甚至就是一颗古树、一片树林或者一个物种的栖息范围。

  六是完整性不同。国家公园强调生态系统的完整性,景观尺度大、价值高;自然保护区不强求完整性,景观价值也不一定高,主要保护具有代表性的自然生态系统和具有特殊意义的自然遗迹。

  七是功能分区不同。国家公园分为禁止人为活动的“核心区”和限制人为活动的“控制区”;自然保护区分为“核心区、缓冲区、实验区”。为了实现精细化、差别化的专业管理,国家公园管理者会进一步将其功能区细分为“严格保护区”“生态保育区”“传统利用区”“科教游憩区”。

  八是事权不同。国家公园是中央事权,主要由中央出资保障;自然保护区是地方事权,主要由地方出资保障。

  九是土地属性不同。国家公园国有土地比例高,便于过渡到全民所有自然资源产权由中央统一行使;自然保护区集体土地比例相对较高,一般通过协议等形式纳入保护管理,分级行使所有权。

  十是优先性不同。国家公园是最重要的自然保护地类型,处于首要和主体地位,是构成自然保护地体系的骨架和主体,是自然保护地的典型代表。具备条件的自然保护区可能会被整合转型为国家公园,而国家公园则不会转型为自然保护区。

  由于国家公园更加强调对自然生态系统原真性的保护,尽量避免人为干扰,维护生态系统的原始自然状态。因此,在基础设施建设方面,国家公园更注重人工设施的近自然设计;在管理理念上,更加开放包容,注重对人的教育和引导,倡导社会公众通过各种渠道参与保护,并积极促进当地社区改变发展方式。

  国家公园是自然保护地体系的主体

  党的十九大提出建立以国家公园为主体的自然保护地体系,确立了国家公园的主体定位,也肯定了其他自然保护地的作用。在自然保护地体系中,国家公园处于“金字塔”的顶端,其次是自然保护区,再次就是各类自然公园,共同构成有机联系的自然保护地系统。

  国家公园是在各类自然保护地基础上整合建立起来的,但“青出于蓝而胜于蓝”,与其他自然保护地相比,国家公园的生态价值最高、保护范围更大、生态系统更完整、原真性更强、管理层级最高。由于串珠成链地解决了“多头管理、交叉重叠、碎片化”的问题,国家公园实现了一个或多个自然生态系统的完整保护、系统修复、统一管理。

  国家公园固然最重要,但并不是说自然保护区就不重要。好花也得绿叶护,国家公园替代不了自然保护区。一部分自然保护区被整合成为国家公园,但大量的分布广泛的各级各类自然保护区仍然是自然保护地体系的重要组成部分。自然保护区在过去、现在和将来仍然在自然保护领域发挥着不可替代的作用。

  除了国家公园和自然保护区,自然公园也是自然保护地体系的重要补充。自然公园是以生态保育为主要目的,兼顾科研、科普教育和休闲游憩等功能而设立的自然保护地,是指除国家公园和自然保护区以外,拥有典型性的自然生态系统、自然遗迹和自然景观,或与人文景观相融合,具有生态、观赏、文化和科学价值,在保护的前提下可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域。自然公园主要保护具有重要生态价值但未纳入国家公园和自然保护区的森林、海洋、水域、冰川等珍贵自然资源,以及所承载的景观多样性、地质地貌多样性和文化价值,是自然与人文融合、保护和利用结合、人地关系协调的自然保护地类型,可以提供游览、度假、休憩、康养、科学教育和文化娱乐机会,包括风景名胜区、森林公园、湿地公园、海洋公园、地质公园等。

  (作者:唐芳林,系国家林业和草原局昆明勘察设计院院长、教授级高级工程师)

初审编辑:魏鹏

责任编辑:刘美显

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